我国是全球塑料生产国和消费大国。以2019年为例，我国塑料产量和消费量分别占全球总量的30%和31%。而且全球对塑料包装的需求仍呈高速增长的态势，根据2022年6月经合组织（OECD）发布的《全球塑料展望：到2060年的政策情景》，2060年全球塑料产量预计比2019年将增加近2倍，交通、建筑和包装领域的增量最大，约占塑料应用的60%。基于此，中国未来塑料生产和消费的总量可能会维持在高位。2008年以来，塑料污染防治一直是我国生态环境保护的一项重点工作。在深入打好污染防治攻坚战的新生态文明新时期，塑料污染防治工作如何在成本可接受的前提下与循环经济、低碳发展相结合，成为社会公众和产业界共同关心的热点环境问题。塑料污染的系统治理必须坚持科学的策略，在新形势下不能只算某个方面的小账，而须算绿色、低碳、循环发展三方面的综合账。

一、一次性不可降解塑料制品的禁限政策已取得初步成效，但全面实施面临困难

塑料包装的寿命较短，约80%的包装在一次性使用之后会被作为垃圾废弃。为应对一次性塑料污染，国家发改委和生态环境部于2020年印发《关于进一步加强塑料污染治理的意见》。按照该意见，为从源头上减少塑料垃圾的产生，在部分领域和地区禁止生产、销售、使用部分塑料制品，并推广应用可替代产品或者可降解塑料包装。同时对塑料制品实施全生命周期管理，规范塑料废弃物的回收和处置流程，培育利于规范回收和循环利用的新业态和新模式，促进塑料的资源化或者能源化回收利用。2021年9月，国家发改委、生态环境部印发《“十四五”塑料污染治理行动方案》，加强塑料制品在生产、流通、消费、回收、末端处置的全链条治理,推动“十四五”白色污染治理取得更大成效。一些省市也出台了相应的应对塑料污染治理文件。关于禁止、限制的一次性塑料制品类型，一些政策文件和地方立法将超薄的塑料袋、农膜、一次性发泡餐具、含塑料微珠的日化产品纳入名录，如北京市禁止、限制餐饮行业使用不可降解的一次性塑料吸管、塑料袋、塑料餐具、塑料咖啡搅拌棒等，并提出“一控、一减、两促进”，即严控塑料废弃物向环境泄露，减少不可降解一次性塑料制品使用，促进替代技术和替代产品供给，促进塑料废弃物分类回收和循环利用。上述一次性塑料制品禁限政策的实施，取得了很大的成绩，如在全国垃圾分类和垃圾集中收运处置政策的保障下，全国城乡白色污染影响感官的普遍现象目前已难得一见。但是一次性塑料制品的禁限政策在实施中存在一些问题和挑战。

一是外卖和物流业的高速发展，一次性塑料包装的使用量居高不下。如2019年外卖订单约为135亿份，餐盒和塑料袋约耗费54万吨聚丙烯(PP)和6.75万吨聚乙烯（PE）；快递业务为635.2亿件，塑料袋用量为45万吨。而到了2021年，我国外卖订单超200亿单，快递业务为1083亿件，塑料袋用量增幅明显。如针对外卖、超市、快递行业大规模推广使用可降解材料，会增加消费者的购买成本，有的成本增加幅度较大。

二是生活中应用塑料包装的场景非常多，禁限政策目前仅限于部分区域、领域和制品，而来自电商、饮食、日化、医药等领域的塑料制品数量巨大，只禁止部分塑料制品并不能很好地从源头解决白色污染的问题；禁限政策在执行中不均衡，出现管得住正规生产企业却管不住小塑料加工作坊、管得住大超市却管不住流动市场等现象。

三是塑料替代产品及其相关质量体系尚不成熟。如可降解包装塑料制品存在市场价格高于塑料制品数倍、结实度不够、使用中容易破裂等现实问题，纸袋和布袋容易渗漏，生产纸吸管也有不小的碳排放，使用感差，具有安全隐患。

四是生活垃圾分类时，所有的可降解塑料制品未必能与传统的塑料制品分开并且分类处置；可降解塑料是有降解条件的，未必所有的可降解塑料制品都可以在自然环境或者厨余垃圾中得到完全降解；每个用户手中可能有一些厂家生产的各类可降解塑料制品，但不同企业生产的各类可降解塑料制品的降解条件、降解时间未必是一致的，他们在终端未必能得到一体化科学有效处置。

五是与传统的塑料包装相比，无纺布、纸、竹木等可降解包装替代材料的生产，从全生命周期来看，也需要消耗能源，有的甚至消耗更多的能源，未必符合低碳的要求。根据英国环境署发布的信息，每个高密度聚乙烯包装袋单次使用的碳消耗为2公斤，纸袋若达到相同的碳效率，须使用7次后才能丢弃，无纺布使用次数为26次。利用竹木等自然资源生产可降解包装材料，需消耗自然资源，降低林木碳汇；废弃后通过生物方式降解既不能循环利用资源，也不能焚烧发电利用能源，难以符合循环和低碳的要求，若大量推广应用，效果可能适得其反。

二、塑料污染的治理要先立后破,算绿色低碳循环综合账和经济成本账，重视塑料制品的回收与循环再生或者能源化

堵不如疏、疏不如引。绿色发展、低碳发展和循环发展三者之间是相互促进、相互加强的协同关系。单纯实施一次性不可降解塑料的禁限政策，不能彻底解决塑料污染问题，必须立足“无废城市”、循环经济、低碳社会等绿色发展理念，立足产品的全生命周期，统筹考虑减碳、降污、节材的协同效应，算绿色、低碳、循环三方面的综合账和经济成本账。要因材施策，禁限、循环、替代、清洁处理措施并举，通过多技术路径交叉应用，克服废弃塑料制品循环利用的质量不高及循环不绿色、循环不经济、循环不低碳、绿色不低碳现象。一些学者提出，治理塑料污染目前需建立绿色低碳循环的治理框架。在这个治理框架中，应优先重视成本可接受的塑料制品回收与循环再生或者能源化，而不是一步到位地大量生产成本高且缺陷较多的替代性可降解塑料制品。对于一些特殊行业和领域对塑料有特殊环境保护要求的，大力支持科技创新和示范推广，生产和利用优质价廉的可降解塑料制品。如无特殊要求，建议修改政策，考虑允许继续生产和使用不可降解的塑料制品。在可降解塑料中，为提高可降解比例，宜优先发展生物降解塑料制品。为了维护国家粮食安全，不宜鼓励利用玉米等粮食产品生产生物降解塑料制品。生态环境保护、循环经济和碳达峰碳中和国家战略的实施要先立后破。在新型可降解塑料材料的研发推广和经济性得到市场和环保界充分认可之前，宜在加强回收和再生利用能源化利用的前提下继续发挥传统塑料制品对生产经营和社会生活的保障作用。尽管风电、光电等新能源不断发展壮大，但是传统化石能源在今后一段时间仍会发挥重要的能源安全保障作用。与此相适应，石油化工和煤化工的副产物——不可降解塑料制品还会得到一定的生产和利用。《中国塑料的环境足迹评估》报告显示，塑料工业目前消耗了全球约8%的石油，如对废弃塑料制品开展回收并循环利用，每吨废塑料约可替代0.67吨洁净的树脂原料，避免1吨石油资源消耗和1吨垃圾焚烧，减少5吨二氧化碳排放量。可见，健全不可降解塑料的回收、再生利用或者能源化利用，目前和今后一段时间仍然非常必要。基于此，全球大多数国家仍然在大力推进塑料回收利用，一些国际组织也在继续倡导塑料制品的循环经济模式，加大塑料的回收和循环利用力度。目前，我国的不可降解塑料回收再生体系比较健全，规模化生产经营不断加强，形成了全球最大的塑料回收和再生市场。近些年，我国塑料回收再生体系的价值链也发生了变化，再生材料PP、PET、PE广泛用于纤维、建筑、汽车等领域，如再生PET应用于再生服装、包、行李箱、家电、建筑材料模板、绳网、网箱、玩具等，质量好，附加值较高，经济性较好。目前，我国已培育一批具有市场竞争力的高品质不可降解塑料再生企业，再生塑料的商业闭环正在形成，这为不可降解塑料制品的回收与循环再生或者能源化奠定了坚实的产业基础。

三、促进塑料制品的回收与循环再生或者能源化需解决三个问题

促进塑料制品的回收与循环再生或者能源化，在近期和今后一段时间，需要采取有效的措施，解决如下四个现实问题。

一是在回收环节，虽然塑料制品可以再生，但是收集、运输、清洗环保成本太高，难以获得利润；一些塑料制品因为价值低，回收端难以或者不愿意回收。在政策支持方面，可以借鉴一些发达国家的经验，将回收市政废弃物所需的成本向塑料生产者延伸，所收取的费用用于资助前端回收环节，提升专门回收塑料制品的积极性。在源头环节，可以参考全球消费品论坛（CGF）与其联盟成员2022年发布的黄金设计原则，消除不必要的塑料包装，除去塑料包装中的不利因素，从而减少全社会塑料的使用与废弃总量。

二是塑料制品的循环利用与城市生活垃圾收运体系未实现有效衔接。国内生活垃圾分类系统普遍比较简单，未设立独立的塑料垃圾收集桶，塑料垃圾的专门收集往往需要投入专门的人力。需要垃圾分类体系在社区适当的地点集中增设塑料、纸张、金属、玻璃等类别的垃圾桶。可以鼓励社区居民投放塑料袋装生活垃圾，在餐厨垃圾处理基地、其他垃圾处理基地通过机械化方式集中统一回收塑料袋，既方便居民投放垃圾，也破解垃圾投放环节回收塑料袋的难题。

三是在回收环节，目前缺乏专门的可降解塑料制品回收体系，一旦可降解塑料中掺杂不可降解塑料制品，不利于可降解塑料制品的降解；一旦不可降解塑料制品回收体系中掺杂可降解塑料，不利于不可降解塑料的再生利用。建议在塑料回收体系中设立可降解塑料与不可降解塑料的识别体系。

四是塑料制品回收和循环利用行业经济效益不高，集约化、规范化水平有待提升，部分技术和项目还存在循环但不经济、不低碳的问题，导致技术推广的综合成本效益优势不明显。建议国家在鼓励公平竞争的同时，更新再生产品和再生材料的标准和目录，针对再生产品、再生材料完善税收优惠和政府优先采购制度，引导生产企业提高再生原材料比例。