丹麦正式撤销了23种含有6种特定PFAS活性物质的农药产品的批准，还有10种正在评估。它挑战了当前欧盟层面拟将农药活性物质排除在更广泛PFAS限制之外的做法。丹麦的举动可能成为其他成员国的有力催化剂，并增加欧盟委员会采取更果断、更协调的PFAS农药行动的压力。从科学角度看，该法规的合理性在于PFAS和TFA污染的普遍性和持久性。

然而，该法规也引发了对短期内特定作物（如淀粉马铃薯生产）和农民收入影响的担忧。这表明PFAS监管需要综合考虑多个方面：既要有切实可行的替代方案，也要有对农民的有力扶持措施，更要采用精准的风险评估方法，在保护环境和确保农业可持续发展之间实现平衡。

一、丹麦开创性的PFAS农药政策

（一）禁令详情

丹麦环境保护署已正式撤销了23种特定农药产品的批准。这些产品含有6种不同的PFAS相关活性物质：氟啶胺（fluazinam）、氟吡菌酰胺（fluopyram）、吡氟酰草胺（diflufenican）、氯氟醚菌唑（mefentrifluconazole）、氟胺氰菊酯（tau-fluvalinate）及氟啶虫酰胺（flonicamid）。

这些特定的活性物质被认定为重要贡献者，根据丹麦环保署的销售数据，它们约占丹麦农药使用总量的5%，总计近160吨此类化合物应用于丹麦农业。

丹麦环保署目前正在评估另外10种农药，可能也会撤销其批准，最终决定预计在8月或9月前公布。如果这些农药也被禁用，总计将有33种农药因其TFA形成潜力而被丹麦市场移除。

（二）实施与逐步淘汰

禁令的实施时间表根据是否有替代品而有所不同。对于目前尚无可行替代品的7种农药，其使用被给予长达15个月的过渡期。对于有现成替代品的其余2种农药，其撤销将在较短的6个月内完成（2个月用于停止销售，4个月用于停止使用）。

表1：丹麦禁用的主要PFAS农药及其淘汰期限

数据来源：丹麦环保署

二、丹麦农药减量化努力的历史背景

丹麦于1986年启动了首个农药行动计划，最初目标是到1997年将农药消耗量减少50%。尽管最初的目标并未完全实现（例如，到1992年农药使用量反而增加了2%，而目标是减少25%），但这促使丹麦引入了新的举措，例如从1993年起对商业用户强制要求持有喷洒证书，并从1994年起定期对喷洒设备进行抽查。

随后的行动计划继续设定雄心勃勃的目标，包括降低处理频率指数（TFI）和在水道和湖泊沿岸建立无农药缓冲带。到2001-2003年，TFI已从1990-93年的3.1显著下降至2.1。丹麦的调查表明，TFI可以进一步降至1.4，而不会给农民或社会带来显著的经济损失。

丹麦农药计划的历程展现了一个迭代的政策制定过程。最初的目标未能实现，这促使丹麦引入了认证和检查等新措施。农药税本身也经历了重大改革，从简单的价格税转变为基于环境负荷的税收。这表明丹麦愿意从过去的政策缺陷中吸取教训，并调整政策工具以实现预期的环境成果。这种适应性治理方法表明，丹麦当前的PFAS禁令并非孤立事件，而是其化学品管理长期战略的一部分。丹麦的经验为其他欧盟成员国提供了宝贵的借鉴，强调了持续评估、政策工具完善以及多方面方法（结合法规、经济激励和咨询服务）的重要性，而非仅仅依赖单一、静态的政策来应对复杂的环境挑战。

三、对欧盟的影响：潜在的变革催化剂

（一）欧盟农药监管框架

欧盟采用双重农药监管体系：欧洲食品安全局（EFSA）负责评估活性物质的安全性，而各成员国则负责评估和授权最终的植物保护产品（农药）在其国家境内的使用。未经各自成员国的事先授权，产品不得投放市场或使用。

法规（EC）第1107/2009号是管理植物保护产品的主要框架。重要的是，该法规第44条明确授权成员国审查和撤销农药产品，如果证据表明它们不再符合既定要求，例如地下水污染阈值。

（二）丹麦作为其他成员国的典范

丹麦的决定被欧洲农药行动网络（PAN Europe）等环保组织广泛视为“所有其他欧盟成员国的典范”，并强烈鼓励欧盟委员会迅速提议在全欧盟范围内禁用所有产生TFA的活性物质。

丹麦的积极立场使其在应对PFAS相关农业风险方面处于欧盟领先地位。这一大胆举动向“其他欧盟成员国发出了强烈信号”，可能成为整个欧盟采取类似国家行动的重要催化剂。这种动态意味着欧盟环境政策的进展并非完全是委员会自上而下的过程；它也可以由积极进取的成员国自下而上地推动。丹麦的行动无疑在“试探水深”，这可能导致成员国之间在环境标准方面出现“竞争上游”的局面，当然也可能导致监管碎片化，从而增加市场复杂性。

（三）当前欧盟范围内的PFAS倡议和农药豁免

作为《欧洲绿色协议》的核心组成部分，欧盟已承诺根据其雄心勃勃的“零污染”目标，逐步淘汰PFAS化学品，以实现无毒环境。为履行这一承诺，2023年初，一项关于PFAS“普遍”限制的提案已提交给欧洲化学品管理局（ECHA）。

然而，一个重要的争议点是，欧盟监管机构提议将农药中使用的活性物质排除在PFAS淘汰提案之外。这项豁免的前提是，这些物质已经受到现有农药法的充分监管。

相反，欧洲农药行动网络（PAN Europe）等组织发布的报告揭示，PFAS活性物质正在“通过有缺陷的农药评估系统中的漏洞”逃避监管。他们认为，活性物质及其代谢产物（如TFA）的持久性，以及其他关键方面，如潜在的内分泌干扰特性、环境影响和慢性毒性，并未得到充分监管或评估不足。

欧盟“零污染”目标与将农药活性物质排除在禁令之外的提议直接矛盾。这种豁免是基于现有农药法足以应对的假设，而丹麦的禁令以及欧洲农药行动网络（PAN Europe）的发现直接挑战了这一假设。TFA形成农药被批准并广泛使用，而国家研究却发现它们超过了地下水限值，这表明存在系统性缺陷。这揭示了欧盟层面存在显著的监管不一致或“盲点”，其中不同的政策框架（例如，针对一般化学品的欧盟REACH法规与针对农药的法规1107/2009）在处理新兴化学风险方面未能完全协调。这可能归因于多种因素：评估持久性代谢产物的复杂性、长期环境监测的固有挑战，或者可能来自农用化学品行业的游说努力。丹麦的行动有效地暴露了这一差距，并可能迫使对欧盟更广泛的PFAS战略中的农药豁免进行关键性重新评估，从而推动在所有化学品使用中采取更一致的方法。

（四）受影响的欧盟国家

TFA作为这些PFAS农药的持久性分解产物，已在包括瑞典、荷兰、德国和比利时在内的多个欧盟国家的地表水、地下水和饮用水中广泛检测到。此外，TFA已在欧洲的葡萄酒和谷物等食品中发现，表明这是一个普遍存在的跨界污染问题。

例如，瑞典已经积极重新评估其对含有PFAS农药的批准，这表明丹麦的积极措施产生了直接和切实的连锁效应。

进一步表明欧盟范围内日益增长的趋势是，欧盟成员国于2025年3月正式投票永久禁止另一种PFAS农药氟噻草胺。这一行动虽然是针对特定物质的，但突显了整个欧盟限制这些化学品的日益增长的势头。

（五）粮食安全和经济影响

1、对农业生产的潜在影响

丹麦的农业生产者表示，这项禁令将特别影响淀粉马铃薯的生产，这一行业依赖于一些被禁物质。淀粉马铃薯对食品工业至关重要，广泛用于各种产品中。

更广泛而言，对欧盟范围内农药使用减量（如《绿色协议》下的50%目标）的分析预测，各种作物将面临显著的产量损失。研究估计谷物和油籽的产量将减少近20%，意大利和西班牙番茄将减少20%，意大利橄榄将减少30%，温室种植的园艺蔬菜将减少20%。如果《绿色协议》的目标普遍实施，农业部门预计总体产量将减少12%。

如此广泛的产量下降可能导致消费者食品价格上涨，对农产品进口的依赖增加，以及大宗商品出口减少，从而引发对欧盟长期粮食安全的重大担忧。

虽然欧盟范围内预计将出现普遍的产量下降，但研究明确指出丹麦的“淀粉马铃薯生产”以及“意大利和西班牙番茄”、“意大利橄榄”和“温室种植的园艺蔬菜”特别脆弱。这种模式表明，农药减量化的影响并非均匀分布于所有农业部门，而是集中在那些因其种植方法或对病虫害的敏感性而历史上严重依赖特定化学投入的专业化、高价值或集约化作物上。这意味着欧盟范围内农药减量化的“一刀切”方法是不切实际的，并可能造成损害。政策干预（禁令、减量目标）需要根据具体的作物类型、区域气候条件和普遍的病虫害压力进行仔细调整。对于严重依赖受影响作物的地区，经济和粮食安全影响会被放大，因此需要有针对性地支持替代实践、健全的咨询服务和积极的市场调整，以减轻不利影响。

2、对农民的经济影响

报告显示，积极的农药减量，特别是在保护区内，可能导致传统耕作、水果种植、蔬菜种植和葡萄栽培在经济上不可行，从而导致“大规模的产量损失和农民收入的减少”。

对于高产地块的农场，预计收入将减少约50%，而对于较差地块的耕作，中期内可能不再具有经济可行性。经济效益高的作物，如马铃薯、油菜籽和许多蔬菜的种植，在许多情况下可能不得不停止。

丹麦20世纪90年代的历史分析估计，无农药种植可能导致不同作物平均产量损失在7%到50%之间，仅马铃薯晚疫病就可能导致马铃薯产量损失约38%，而杂草问题可能使草种作物（指代那些为获取种子而种植的草类作物）产量减半。

然而，早期的丹麦研究也表明，大幅减少农药使用（例如，处理频率减少80%）仍可实现特种作物的盈利生产，且对经济优化农场的贡献利润影响较小。这表明经济影响的严重程度取决于减量水平和替代实践的采纳情况。

表3：欧洲主要作物农药减量对产量和收入的预计影响

（六）替代方案的可获得性和有效性

综合虫害管理（IPM）被强调为欧盟政策的基石，它强调一种整体方法，包括预防、对有害生物的严格监测，以及强烈优先使用可持续的生物、物理和其他非化学方法。其目标是将农药使用量降至经济上可行且生态上合理的水平。

针对各种农业挑战，包括马铃薯种植和杂草控制，目前已有特定的非化学替代方案。这些方案包括战略性轮作、使用植物覆盖物（覆盖物）、机械耕作（例如机械除草）以及仔细选择不含PFAS的选择性除草剂。新兴技术，如激光除草，也在德国等国家进行测试，以无化学品方式清除杂草。

在马铃薯晚疫病管理方面，除了化学处理，还存在其他替代方案。这包括使用微生物菌株（如芽孢杆菌属和假单胞菌属）作为病原菌的竞争者，以及利用木霉菌属真菌形成天然屏障。轮作、使用健康且经过适当处理的种子（例如用芥末粉或富钾灰处理）以及新型生物防治产品。

尽管非化学杂草控制方法（如火焰除草）在丹麦和瑞典等国广泛应用，但其成本较高，且需要更频繁的重复处理才能达到与化学方法相当的效率。这表明，虽然替代方案存在，但其经济可行性和操作效率可能仍需改进。

欧盟的“从农场到餐桌”战略旨在到2030年将化学农药的使用量减少50%，这进一步强化了采用更绿色替代方案的必要性。只不过在农药品种和使用减少的情况下，对生产力和农民收入的影响还需要视具体情况来评估。要保证农药减量不会导致灾难性后果，而是需要农业系统进行根本性转型。这种转型涉及从依赖化学投入转向利用生态过程和生物多样性来维持作物健康和生产力。这要求欧盟层面加强对IPM和农业生态研究的投资，并为农民提供充分的培训、咨询和财政支持，以促进这些替代方案的广泛采纳。这最终将有助于在保护环境和公共健康的同时，确保粮食安全和农业经济的长期韧性。

（七）科学共识与争议

尽管科学界几十年来一直对PFAS的持久性和潜在毒性“敲响警钟”，但关于是否应“全面禁止”所有PFAS的科学和政策辩论仍在进行中。

全面禁令的批评者认为，PFAS是一个庞大而多样化的化学品类别，约有13,000种，它们具有不同的特性和风险概况。一些PFAS被认为是关键技术（包括太阳能电池板、医疗植入物和绿色能源系统组件，如风力涡轮机、电动汽车系统）所必需的，并且可能较少生物累积（例如短链PFAS）。他们认为，不加区分的广泛禁令可能导致采用潜在不安全的替代品，或产生意想不到的环境后果，例如失去某些PFAS用途带来的益处（例如，减少温室气体排放或提高能源效率）。

支持更细致方法的人士强调“剂量很重要”和“暴露途径很重要”，主张基于实际使用条件、特定健康基准以及实际危害的可能性来区分PFAS，从而进行基于风险的监管，而不是不分青红皂白地将每种分子都视为固有危险。

丹麦对特定TFA形成PFAS农药的禁令是一项强有力的预防措施。然而，更广泛的科学辩论突出了监管整个PFAS类别的复杂性。最终统一的欧盟方法可能包括根据其特定风险对PFAS进行分类，优先禁止最有害和最持久的物质（如TFA形成物质），并确保没有可行替代品的必要用途有适当的过渡期或有针对性的豁免。同时，此类政策应积极激励更安全、非PFAS替代品的创新，促进可持续转型，而不仅仅是施加禁令。这表明欧盟层面需要更细致的科学评估和政策区分。