| 发布机构 | 国家发展改革委员会 | ||
| 文件号 | 制发日期 | 2021-11-15 | |
清洁生产通过源头预防、过程控制和末端治理的全过程控制理念与实践，实现“节能、节水、减污、降碳、降耗、增效”，是持续推进节能降耗、减污降碳的重要途径和行之有效的重要措施。近日，经国务院同意，国家发展改革委联合生态环境部、工业和信息化部、科技部、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、农业农村部、商务部、市场监管总局印发《“十四五”全国清洁生产推行方案》（发改环资〔2021〕1524号，以下简称《方案》），从方案制定、方案定位、目标指标、重点任务、保障措施等方面均实现了重大突破和创新。
一、突破传统治理模式，推动工业行业环境保护向纵深推进
“十三五”期间，打好污染防治攻坚战取得了良好成绩，9项生态环境保护约束性指标全面超额完成。蓝天保卫战使得我们北方地区优良天数比例大幅度上升；碧水保卫战使我国水环境质量总体有了明显提升；净土保卫战在土壤污染风险防控及固体废物污染防治等方面均取得了很好的成绩。在取得成绩的基础上，“十四五”期间，要坚持绿色发展引领，坚持以改善生态环境质量为核心，推进生态环境源头治理、系统治理和整体治理，全面突破传统的环境保护工作主要集中在末端治理的局面；要坚持精准治污、科学治污、依法治污，找准各重点行业污染问题的关键点，制定科学合理的整治措施，深入打好污染防治攻坚战。
《方案》明确指出，突出抓好工业领域的清洁生产工作，从加强高耗能高排放建设项目清洁生产评价、推行工业产品绿色设计、加快燃料原材料清洁替代、大力推进重点行业清洁低碳改造多个角度入手，推进工业行业的绿色、清洁和高质量发展，充分体现了源头预防、过程控制和末端治理有机结合的全过程污染防控理念，将成为生态环境源头治理、系统治理和整体治理具体措施和抓手。多年来，以能源、钢铁、焦化等为代表的重点行业已成为环境污染问题的焦点，而清洁生产工作带动了各行各业的节能、减排和技术进步。
《方案》提出推动能源、钢铁、焦化、建材等重点行业“一行一策”绿色转型升级，加快存量企业及园区实施涵盖节能、节水、节材、减污、降碳的系统性清洁生产改造，紧扣环境污染的关键行业，从源头、过程及末端的全过程控制，突破重点行业污染治理的难点。“一行一策”则是抓住行业关键共性问题，改变传统生态环境保护工作单一通过末端治理的手段，针对行业特点摸排污染物产生关键环节和点位，从生产全过程提出具有明显行业特点的污染防控对策，同时也使得原本难以治理的环境问题得到有效解决。例如农副食品加工业一直是废水产生量大、污染物浓度高的行业，传统的末端治理工程量大、运维费用高，企业普遍难以承受巨大的污染治理费用，甚至出现偷排、漏排等违法事件。通过在行业推行关键共性清洁生产技术，则可有效解决农副食品加工业的污染问题。如在甘蔗制糖行业通过一系列清洁生产技术的应用，废水产生量已经由60立方米/吨糖以上降低到8.1立方米/吨糖，大幅度缓解末端治理的压力，降低废水处理费用。清洁生产的“效益激励”机制，有效化解了环保和经济发展的矛盾，持续推动企业自我改进，实现绿色升级，是“精准治污、科学治污、依法治污”的具体体现。
二、拓展清洁生产领域，全方位推动环境质量改善
《方案》中除了提出“十四五”期间工业领域的清洁生产工作之外，还将农业、建筑业、服务业、交通运输业等行业作为推进清洁生产工作的新领域，突破了多年以来清洁生产工作主要集中在工业行业的局面，是清洁生产理念的扩大和全方位延伸。随着工业领域的生态环境保护工作的不断深入，非工业行业的环境污染问题逐步突显出来。农业的种植业、养殖业等面源污染问题，在一些地方正在由原来的次要矛盾上升为主要矛盾，城乡面源污染防治形势不容乐观。根据“十三五”时期对长江流域总磷污染的调查，中下游地区总磷污染50%以上来自面源即农业源，农用化肥的过度施用、养殖抗生素添加剂的不合理使用、以及养殖粪污未能有效处理，均导致严重的农业面源污染问题，因此农业领域清洁生产工作也将成为“十四五”时期的一项重要工作。
在农业领域推进农业生产投入品的减量，采用科学的化肥、农药施用方式，节水灌溉模式，畜禽养殖抗菌药的减量，以及农业、养殖业废弃物的回收和资源化，一方面可大幅度减少农业污染物的产生，减轻农业污染的后处理难度；另一方面在农业废弃物资源化方面开展工作，避免农膜、秸秆等废弃物的长期堆积造成难以解决的历史遗留问题。建筑业的工程建设全过程绿色化、使用回收骨料建材、服务业一次性塑料制品限用、交通运输业调整运输结构、使用清洁能源等一系列措施，都将清洁生产工作深入到行业内部，改变目前靠苫盖防扬尘、柴油货车限行、重污染天气建筑工地停工等简单的防控手段。清洁生产在“十四五”深入打好污染防治攻坚战将发挥重要作用。
三、紧扣碳达峰、碳中和战略目标，助力绿色低碳转型
党的十八大以来，绿色低碳发展已成为新形势下我国经济社会发展新趋势和新方向，特别是习近平总书记在第七十五届联合国大会和气候雄心峰会上郑重宣示我国碳达峰目标和碳中和愿景，再次明确了我国经济绿色低碳转型发展的战略抉择、科学决策和坚定决心。《方案》立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，全面贯彻习近平生态文明思想，明确将清洁生产定位为落实节约资源和保护环境基本国策的重要举措，减污降碳协同增效的重要手段，加快形成绿色生产方式和经济社会绿色转型的有效途径。
我国推行清洁生产工作近30年，受我国经济发展阶段、清洁生产政策体系完善度、推进清洁生产职能部门管理定位以及清洁生产宣传培训力度等诸多因素限制，截止目前我国清洁生产工作推行主体更多集中在工业领域。如我国发布的51项清洁生产评价指标体系，34个重点行业的清洁生产技术推行方案，310项行业关键共性技术95%以上分布在工业领域行业。本次《方案》立足助力绿色低碳转型发展的新定位，除了对工业领域清洁生产做出了详细要求外，拓展了农业、建筑业、交通运输业、服务业等其他领域。
四、坚持目标导向，多维主体推进清洁生产
基于绿色发展和减污降碳推进主体的差异性等新形势和新需求，《方案》以重点行业为试点对象，开展行业生产工艺全过程诊断，避免审核过程简单复制以及人力、财力的重复投入，梳理行业关键共性问题，形成并实施具有行业特色的清洁生产方案，充分发挥行业清洁生产审核的效能，提升整体清洁生产水平。另一方面，在工业园区层面，提升园区基础设施共建共享水平，优化企业间资源要素配置、物质代谢和能源梯级利用，推动区域内优势互补、资源能源高效利用，开展集中式清洁生产审核模式试点；《方案》创新性提出了涵盖企业、行业、园区、区域四个维度清洁生产多维推进主体，同时结合不同清洁生产推进主体的目标需求差异性，提出了五大区域协同推进、十大行业绿色转型“一行一策”、清洁生产改造工程和园区整体清洁生产审核模式创新试点。
五、发挥政策联动合力，系统协同推进清洁生产
《方案》通过科学一体化设计，多部门联动、多措施融合、多角度发力，通过推进清洁生产各类标准体系制定以及清洁生产技术体系创新，支撑清洁生产评价认证工作的创新模式，并将评价结果作为阶梯电价、用水定额、绿色信贷、重污染天气绩效分级管控等差异化政策制定和实施的重要依据，这种“政策-标准-经济-技术”清洁生产推进机制创新，实现了清洁生产与其他重点工作的深度系统融合和衔接，切实有效推动清洁生产工作的落实和全社会各类主体的积极参与。
（作者：席北斗 中国环境科学研究院总工程师、研究员）
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