| 发布机构 | 国家发展改革委员会 | ||
| 文件号 | 制发日期 | 2021-11-12 | |
近日，经国务院同意，国家发展改革委联合生态环境部、工业和信息化部、科技部、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、农业农村部、商务部、市场监管总局印发《“十四五”全国清洁生产推行方案》（发改环资〔2021〕1524号，以下简称《方案》），对“十四五”清洁生产推行工作进行部署，具有重要意义。
清洁生产在我国推行已近半个世纪，主要经历了萌芽、法治形成和管理制度形成三个阶段。1973-1992年为萌芽期，早在1973年我国制定了《关于保护和改善环境的若干规定》，首次提出了“预防为主，防治结合”的清洁治污方针。20世纪90年代初，我国引进了第一个与国际接轨的大型清洁生产项目“世界银行对中国的环境技术援助项目”，组建了我国第一个专门从事清洁生产研究的单位。1993-2002年为法治形成期，最具里程碑意义的是2002年全国人民代表大会通过了《中华人民共和国清洁生产促进法》，这是我国首部以污染预防为核心的法律，标志着我国清洁生产正式步入法制轨道。2003年至今为管理制度形成期，我国制定了通报、公告、审核、评估、验收等一系列清洁生产推行管理制度。《方案》是继《中华人民共和国清洁生产促进法》（2012年修订版）和2016年《清洁生产审核办法》后清洁生产领域的又一具有重要意义的文件。
《方案》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以节约资源、降低能耗、减污降碳、提质增效为目标，从七个部分二十一个方面详细阐述了“十四五”期间我国推行清洁生产的具体举措。《方案》立足于我国清洁生产良好基础，既有继承发展，又有创新突破，对推动我国经济社会全面向绿色低碳、高质量发展转型，促进实现碳达峰、碳中和目标，推动生态环境质量改善由量变到质变具有重大意义。
一、工业行业仍将是我国推行清洁生产的重中之重
长期以来，工业行业在我国国民经济中一直占有显著地位，工业增加值在GDP中占比维持在30%以上。工业行业在为国民经济发展提供持续保障的同时，其资源能源消耗高、污染产生量大、环境风险突出等问题依然严峻，这些问题成为制约行业绿色高质量发展的重大瓶颈。《方案》中强调了要突出抓好工业清洁生产。对重化工、制造业等典型工业行业给予重点关注。
一是重化工行业在我国国民经济中仍将长期占据重要地位。重化工业有“起飞产业”之称，被誉为经济发展的“脊梁”，是一个国家国民经济实现现代化的强大物质基础。自20世纪90年代世界重化工产业开始向中国转移，经过几十年的持续发展，中国的重化工产业早已规模巨大、门类齐全。在行业上，重化工依然占据主导地位。2019中国制造业企业500强的38个行业类型中，营业收入规模最大的5个行业均为重化工行业，其营业收入总额在500强的占比为51.55%。
二是工业行业资源能源消耗高、有毒有害污染物产生量大的问题比较突出。工业生产普遍流程长、资源能源消耗高，产排污总量大。根据生态环境部发布的统计数据，近十年来全国废气中的二氧化硫、氮氧化物和烟（粉）尘、固废危废，以及废水中的重金属等污染物排放量，工业来源均为最大。工业原材料在大规模生产过程中，经过长流程复杂的物理化学活化，污染物浓度高，其生态毒性急剧增加，对人体健康和生态环境构成严重威胁，且常涉及强酸强碱或易燃易爆，安全隐患巨大。如有色冶炼行业，重金属元素以稳定形式存在于初始矿物中，经过焙烧、酸浸等工业化过程，重金属从矿物中被活化释放，以高风险的离子状态游离于溶液中，其毒性显著增强。
尽管自1999年以来，全国废水化学需氧量（COD）排放量中工业源排放量已持续低于农业源和城镇生活源，但COD仅是评价水体受还原性物质污染程度的综合性指标，不能准确客观地评判废水的生物毒性。工业源废水中有机污染物的有毒有害性远高于农业源和城镇生活源，如：焦化、石化、制药和造纸行业废水中的有机污染物往往由杂环或多环芳香族类有机高分子或卤代物构成，化学结构更加稳定，其生物毒性远远超过一般农业废水和生活污水。
二、清洁生产不再仅仅是一种管理手段
清洁生产起源于欧盟，成熟于美国，在美国、欧盟的推行时间较早。20世纪90年代初，美国、欧盟的清洁生产水平已普遍较高，技术装备先进，把清洁生产主要作为一种管理手段使用，符合他们的国情。当时的中国正处于改革开放初期，经济基础薄弱，行业污染严重，企业的管理、技术和装备水平普遍落后，缺乏资金建设高新设备的问题十分突出。当时，向管理要效益具有更大的可行性。作为国外兴起的新生事物，发达国家的清洁生产理念引入我国，绝大多数国人对清洁生产了解甚少，甚或一无所知。在此国情下，清洁生产主要作为一种管理手段引入，并在中国大面积开展清洁生产审核，通过加强企业生产管理，在减污增效方面做出了重大贡献。然而，历经近30年的不断发展，我国现在的国情与清洁生产引入之初已大相径庭，一方面企业普遍建立了现代化的管理制度，另一方面我国经济实力大大增强，相当多的企业已大规模改造提升了生产设备装备水平，且具备进一步投资建设和完善高新技术和现代化设备的能力。在延续注重管理的同时，加强技术装备的更新和创新是我国制造业迈入国际第二梯队的必由之途，也是实现节能增效、减污降碳、发展清洁生产的不二之举。《方案》提出产品绿色设计、清洁生产技术装备的创新突破及产业化培育，部署全面，亮点突出。
根据企业推行清洁生产的经验，现阶段对大中型企业而言，通过管理手段实施带来的效益仅占总效益的10%左右，最高不超过20%，远低于通过工艺革新、技术装备现代化为企业带来的效益。以我国火力发电行业为例，从解放初期的主流技术低温低压发电，经过了中温中压、高温高压、高温超高压一直到亚临界、超临界、超超临界等新技术的逐步突破，实现了发电标准煤耗和SO2产生强度的双下降。目前，我国火力发电水平在国际上已经处于领先水平。对我国过去62年长周期数据分析发现，火电行业清洁生产技术累计削污贡献率达58.9%，而末端治理技术累计减排贡献率仅为14.2%。再如造纸行业，随着硫酸盐法+碱回收、烧碱法+碱回收等清洁生产技术的出现，COD产生强度较传统化学浆法降低了86%，大幅降低了废水末端治理成本。同样对62年长周期数据分析，制浆造纸过程清洁生产技术累计削污贡献率为47.2%，而末端治理技术累计减排贡献率则仅为18.7%，依靠清洁生产技术支撑，造纸行业摘掉了污染大户的黑帽子。
“十四五”期间可以进一步探索政府引导企业自愿的清洁生产推动模式，依靠经济手段和市场规律调控优选，让企业真正成为清洁生产的主角。《方案》提出加强组织实施、完善法律法规标准、强化政策激励、加强基础能力建设等4方面保障措施，激励企业自觉开展清洁生产，大力提升企业实施清洁生产的积极性。
（作者：段宁 中国工程院院士 同济大学教授）
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